理论头条 | 应急管理部党委书记、部长王祥喜：深入推进应急管理体系和能力现代化

【编者按】近日，应急管理部党委书记、部长王祥喜发表《深入推进应急管理体系和能力现代化》的重要文章。文章强调，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，认真贯彻总体国家安全观，深入推进应急管理体系和能力现代化，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力安全保障。文章指出，坚持人才强安，积极筹建应急管理大学，支持高校设立应急管理学院或开设应急管理专业，大力培养应急管理人才。全体师生要以高度的责任感和使命感，牢牢把握大学筹建这一重要发展机遇，全面深化内涵建设，着力构建高水平应急管理人才培养体系，为推进新时代应急管理体系和能力现代化提供人才保障。

应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。以习近平同志为核心的党中央作出推进应急管理体系和能力现代化的战略部署，党的二十大和二十届三中全会对应急管理体系和能力建设明确相关要求。应急管理部门要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，认真贯彻总体国家安全观，深入推进应急管理体系和能力现代化，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力安全保障。

一、深刻认识推进应急管理体系和能力现代化的重要意义

习近平总书记指出，加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。我们要深刻领会推进应急管理体系和能力现代化的重要性，切实增强责任感紧迫感。

第一，这是防范化解重大安全风险的迫切要求。当前，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。公共安全面临的风险挑战同样严峻复杂。一方面，自然灾害的极端性、致灾性显著增强。我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重，这是我国的基本国情。根据第一次全国自然灾害综合风险普查结果，自然灾害高、中高综合风险区面积约占全国陆地面积的11.5%。我国54%的县城、60%的地级市、75%的超大城市、80%的特大城市位于烈度7度以上地震高风险区;主要林区可燃物严重超载，发生重特大森林火灾的风险不断加大;我国一半以上的国土面积受到洪涝灾害威胁，特别是最近十年北方地区局地强降水致灾强度趋强，已经形成了暴雨灾害“南北并重”的格局。另一方面，安全生产传统风险与新兴风险交织叠加。西方发达国家在近300年内不同阶段的风险，在我国以复合型、压缩型的形式集中在三四十年的时段内出现，尤其我们是一个十四亿多人口的大国，城乡间、地区间、行业间生产力发展水平不平衡，决定了我国安全生产比任何国家都要艰难复杂。目前，全国开采深度超过700米的矿井有130多处，灾害严重的生产煤矿达1128个;一些危险化学品生产装置面临设备和管道老化、系统故障率上升等问题;燃气管道管龄超过20年的达7万多公里，危旧桥梁尚有1.4万余座;我国拥有全世界40%的高层建筑，一旦发生火灾，将给人员施救带来极大困难。同时，随着经济社会快速发展，一些新业态新风险也层出不穷，如全国电动自行车保有量已达3.8亿辆，而且每年以5000万的数量增加，由于一些电动自行车产品质量差、安全性能低，由此引发的火灾呈迅猛增长态势。面对严峻复杂的公共安全形势，必须增强忧患意识，坚持底线思维，深入推进应急管理体系和能力现代化，坚决打赢防范化解重大安全风险的主动仗。

第二，这是推动公共安全治理模式向事前预防转型的客观需要。党的二十大对推动公共安全治理模式向事前预防转型作出部署。与这一要求不相适应的是，我国应急管理体系还存在许多短板。理念方面，统筹发展和安全不够的问题仍然存在。一些地方没有完全树牢安全发展理念，在发展规划、产业布局等方面考虑风险不足，没有从源头上守住安全关。有的企业受经济利益驱使，突破安全底线违法违规组织生产，甚至无视重大事故征兆冒险蛮干，最终导致事故发生。制度方面，缺乏一整套紧密相连、相互协调的制度体系。安全绩效考核偏重于结果导向，对事前预防激励不够。风险隐患排查治理和责任倒查机制不健全，部分地区和企业隐患排查整改质量不高。一些新兴行业领域，像电化学储能、氢能、煤化工、分布式光伏发电站等，建设和运行标准制定滞后，监管责任不落实，有的相互推诿。一些事关生命安全的设备生产许可审批权限下放，积累大量隐患。能力方面，防灾减灾救灾能力和本质安全水平不高短板突出。城市防洪排涝、避难场所等防灾减灾基础设施建设滞后，一些农村地区房屋抗震性能差，有的公共基础设施设计施工先天不足，后期养护不到位又缺乏监测预警手段，存在安全隐患。一些高危行业企业特别是一些中小企业，工艺、技术、装备落后，大量高风险岗位还依靠人工操作，从业人员流动性大、安全意识淡薄、技能缺乏，违章作业现象仍然存在。基层应急管理力量薄弱，社会公众安全意识不强、自救互救能力欠缺。面对这些短板和问题，必须深入推进应急管理体系和能力现代化，推动公共安全治理模式整体重构，把安全第一、预防为主的要求落到实处，坚决防范遏制安全生产重特大事故，最大程度减少自然灾害及其造成的人员伤亡和财产损失。

第三，这是推进中国式现代化的应有之义。党的二十大对全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴作出战略部署。党的二十届三中全会紧紧围绕推进中国式现代化，擘画进一步全面深化改革战略举措，将“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为进一步全面深化改革的总目标。应急管理进一步全面深化改革，要把握好中国式现代化的基本内涵，聚焦建设更高水平平安中国，深入推进应急管理体系和能力现代化，有效防范化解重大安全风险，为推进中国式现代化提供安全保障。一方面，要领会好改革意图、把握准改革指向，突出应急保障、应急指挥、基层基础、风险排查整治等方面，以改革创新思维加快补齐自身短板，建设与中国式现代化要求相适应的应急管理体系和能力。另一方面，要坚持高质量发展和高水平安全良性互动，坚决防止灾害事故风险演变成系统性风险，防止生产安全或自然灾害问题演变为“大安全”问题，并在坚守安全底线的前提下，更多为发展想办法、为企业助把力，主动塑造有利于保障强国建设、民族复兴全局的安全环境。

这些年来，应急管理工作坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真贯彻落实党中央决策部署，蹄疾步稳深化改革，全力防范化解风险，积极推进应急管理体系和能力现代化。经过各方面共同努力，我国安全生产和防灾减灾形势保持平稳，2024年全国生产安全事故死亡人数首次下降到2万人以下，比2012年下降72.7%，特别是死亡10人以上的重特大事故起数首次下降到个位数(9起)，比2012年减少50起，下降84.7%;自然灾害死亡失踪人数保持在千人以下。我国应急管理体制机制在实践中充分展现出党的集中统一领导的政治优势、集中力量办大事的体制优势、党的组织优势。我们完全有信心走好新时代中国特色应急管理之路，实现应急管理体系和能力现代化，以制度优势应对风险挑战的冲击。

二、推进应急管理体系和能力现代化的探索实践

习近平总书记强调，要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。应急管理部门认真贯彻落实习近平总书记重要指示精神，从六个方面进行探索：

一是健全权威高效的组织指挥体系。按照统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的中国特色应急管理体制要求，着力构建组织机构、运行机制、指挥平台、专业支撑等要素构成的现代化应急指挥体系。经党中央批准，国务院整合防汛抗旱、抗震救灾、森林草原防灭火三个指挥部，设立国家防灾减灾救灾委员会，同时保留了原有工作体系，进一步强化了应急管理部门的统筹协调作用。建成国家应急指挥总部并建立联合值守、会商研判等运行指挥机制，持续推进各级应急指挥部建设，基本构建上下贯通、协调联动的应急指挥部体系。建成贯通部、省、市、县四级的应急指挥信息网，通过云视频技术实现全国7000余个应急管理、消防救援部门指挥中心24小时在线联通。健全完善应急指挥“一张图”，配套建立完善各类支撑性的信息数据库和专业咨询团队，应急指挥的科学性、高效性全面加强。

二是完善源头治本的风险防范体系。坚持“防得住是硬道理”，标本兼治、综合施治，主动规避灾害风险、避免事故发生。着力抓责任落实。坚持“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”和“三管三必须”，一体压实安全生产党政领导责任、部门监管责任、企业主体责任，落实地方党委和政府防灾减灾救灾主体责任，及时研究明确新业态新领域安全风险监管责任，防止漏管失控。强化安全生产考核巡查权威性，拉开考核打分档次，完善机制、强化问责，更好发挥作用。着力抓源头防控。严把规划安全关，将安全和韧性、灾害风险评估等纳入国土空间规划编制要求，引导人口、设施、产业向更安全区域集中;严把安全准入关，制定重点区域安全生产禁止和限制类产业目录，推动高危企业关闭或转型升级;严把安全设防关，组织实施自然灾害防治9项重点工程，健全安全强制性标准和灾害防御标准，强化安全制度约束。着力抓隐患排查。组织制定61项重大事故隐患判定标准;建立“多通报、多发督促函、多暗访、多拍摄隐患场景”工作机制，不间断开展“四不两直”检查;推动企业健全完善重大事故隐患自查自改常态化机制，努力实现重大事故隐患动态清零;完成了第一次全国自然灾害综合风险普查，建成了分区域、分类型的国家自然灾害综合风险基础数据库。着力抓专项整治。聚焦重特大事故暴露出的突出风险隐患和薄弱环节，围绕“一件事”全链条厘清责任，分环节逐一明确各有关部门职能职责和任务分工，部署开展了城镇燃气、电动自行车、打通“生命通道”等安全专项整治，取得显著效果。着力抓本质安全。部署开展安全生产治本攻坚三年行动，在安全理念、安全责任、安全规划、安全法治、安全标准、安全科技、安全工程、安全素质等8个方面补短板、强弱项，落地一批“人防、技防、工程防、管理防”措施，如加强综合风险监测预警体系建设、推动化工老旧装置淘汰退出和更新改造、推进高危行业“机械化换人、自动化减人”、开展从业人员安全素质能力提升行动等，切实从根本上消除事故隐患，从根本上解决问题。

三是强化专常兼备的救援救灾体系。应急救援急难险重，救灾救助事关受灾群众基本生活，既要有“速度”、又要有“温度”。突出建强应急救援队伍。习近平总书记亲自缔造国家综合性消防救援队伍，亲自为队伍授旗并致训词。这支队伍作为应急救援的主力军、国家队，在战火海、退洪涝、抗地震、御台风的一场场大仗硬仗中，战斗意志得到磨砺，专业素养快速提升，实战能力显著增强，经受住了考验，展示了“火焰蓝”良好形象。加强安全生产、工程抢险、水上救援、应急医学救援等专业救援队伍建设，与军队相关方面建立联动机制，规范引导社会应急力量发展，基本形成了以国家综合性消防救援队伍为主力、以专业救援队伍为协同、以军队应急力量为突击、以社会力量为辅助的中国特色应急救援力量体系。大力提升救灾保障能力。夯实实物储备基础，拓展多元储备渠道，丰富救灾物资品类，加快构建“统一管理、分级负责、政社协同、节约高效”的应急物资保障体系。特别是建立救灾资金快速预拨机制，按照大头在先、快字当先的原则，在灾情发生后就迅速拨付救灾资金，有效解决了灾区燃眉之急。

四是构建系统完备的法制预案体系。坚持以习近平法治思想为指导，着力把党的十八大以来应急管理重大理论创新和实践创新转化为法规制度，在法治轨道上推进应急管理体系和能力现代化。先后颁布新修订的安全生产法、突发事件应对法等一批法律法规，加快推进国家消防救援人员法、自然灾害防治法、危险化学品安全法、森林草原防灭火条例、防汛抗旱条例等重点法律法规制修订工作。深化应急管理综合行政执法改革，用好“互联网+执法”手段，不断提升监管执法专业化、规范化水平。按照党中央关于基层减负的要求，坚决整治运动式执法、机械执法、逐利执法，出台首次、轻微违法行为不予处罚的“柔性”政策，对好的企业减少检查频次、鼓励企业自查，助力优化营商环境。坚持严格执法与热情服务并重，持续加大重点地区指导帮扶和重点行业专家服务力度，主动靠前帮助企业解决实际问题，支持企业安全发展。修订出台《国家突发事件总体应急预案》和专项预案，健全应急预案管理制度，开展实战化应急演练，2021年到2023年分别在四川、甘肃、云南组织开展“应急使命”系列抗震救灾综合性实战演习，2024年5月在浙江金华开展超强台风和特大洪涝灾害联合救援演习，锻炼了队伍、磨合了机制、提升了战斗力。

五是打造创新赋能的支撑保障体系。坚持科技兴安，将应急管理主动融入科技强国、网络强国建设，深化实施“智慧应急”战略，以信息化推进应急管理现代化。大力推进应急管理科技自主创新，加强基础研究，加快“国之重器”和“撒手锏”装备研发配备，以新质生产力赋能新质战斗力。我国自主研制的新舟60灭火飞机交付列装，实现我国大中型固定翼灭火飞机零的突破;翼龙Ⅱ大型长航时应急通信无人机平台具备在“断电、断路、断网”等极端条件下24小时不间断通信保障能力。运用大数据提升风险感知预测防范能力，加快推动应急管理数字化转型，实现对6900余家重大危险源危化品企业、3400家煤矿、2400家三等及以上尾矿库的在线监测，应用企业用电数据辅助分析研判安全生产形势，利用铁塔离线、停电、水浸数据实时监测分析汛情受灾情况。建成全球规模最大的地震预警网，实现了分钟级地震速报向秒级地震预警跨越式发展。坚持人才强安，积极筹建应急管理大学，建强中国消防救援学院，支持高校设立应急管理学院或开设应急管理专业，大力培养应急管理人才。

六是筑牢共建共享的社会共治体系。公共安全连着千家万户，人民群众既是安全成果的享有者和受益者，也是安全治理的参与者和推动者。坚持大抓基层的鲜明导向，大力发展群防群治力量，努力促进政府治理、社会调节、居民自治相统一。联合中共中央党校(国家行政学院)等部门和单位，分别对全国近2万名危化企业、1.85万名燃气企业、1.3万名矿山企业主要负责人进行集中安全专题视频培训，受到企业广泛好评。创新开展安全生产月、消防安全月、防灾减灾宣传周等活动，常态化开展安全知识科普宣传“五进”(进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭)，推动各地建设一批灾害事故科普宣教和安全体验基地，大力培育“人人讲安全，个个会应急”的社会安全文化。把广大人民群众作为安全生产工作的好帮手、化解安全风险的好哨兵，不断加大安全生产举报奖励力度，建立生产经营单位事故隐患内部报告奖励机制，建成覆盖“省—市—县—乡—村”五级、总人数超过100万人的灾害信息员队伍，筑牢应急管理人民防线。2024年全国共受理安全生产举报56.2万件，查实数量达到33.3万件，同比上升74.9%，举报奖励5000余万元，依靠群众化解了一批问题隐患。

三、以改革创新精神深入推进应急管理体系和能力现代化

党的二十届三中全会吹响了以进一步全面深化改革开辟中国式现代化广阔前景的时代号角。全会通过的《决定》用专章部署推进国家安全体系和能力现代化，用专节部署完善公共安全治理机制，为推进应急管理体系和能力现代化指明了方向。要以钉钉子精神把应急管理各项改革任务落细落实，坚持改革创新推动应急管理事业高质量发展，加快建设与中国式现代化要求相适应的应急管理体系和能力。

着力提高“防”的质量。始终把“防”摆在突出位置，从树牢安全发展理念、强化源头治理、从严安全监管等方面系统强化措施，推动公共安全治理模式向事前预防转型。聚焦“完善安全生产风险排查整治和责任倒查机制”，深入实施安全生产治本攻坚三年行动，动态优化重大事故隐患判定标准体系，完善专家和专业技术服务机构参与机制，推进企业自查自改隐患，切实提高风险隐患排查整改质量、切实提升发现问题解决问题的强烈意愿和能力水平。完善重大事故隐患治理督办制度，对明摆着的重大隐患不去查、不去改，甚至造成重大人员伤亡的，依法依规严肃追责。突出重点行业领域重大风险开展专项整治，一件事一件事压实责任解决问题。推进企业安全生产标准化建设。

着力强化“救”的能力。聚焦“健全重大突发公共事件处置保障体系”，加快推进国家综合性消防救援队伍整合改革，优化队伍结构布局，强化国家区域应急救援中心制度和能力建设;对标断路、断网、断电等极端条件下的实战需求，加大航空救援、水域救援、人员搜救、应急通信、工程抢险等先进专业装备研发配备力度，健全救灾物资快速调拨投送机制。聚焦“完善大安全大应急框架下应急指挥机制”，抓好《国家突发事件总体应急预案》宣贯落实，全面推进新一轮应急预案制修订工作，进一步完善各类突发事件的应急指挥和响应机制。指导建强各级应急指挥部体系，强化多部门联勤联战、联合响应、实时会商和统一指挥，配套完善通信网络和信息系统，提高应急指挥的综合性、系统性、专业性。

着力夯实“稳”的基础。聚焦“切实强化基层应急基础和力量”，组织深入实施《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，在提升基层应急管理组织指挥能力、风险防范能力、队伍实战能力、应急处置能力、支撑保障能力等方面持续发力，切实筑牢应急管理第一道防线。加强基层消防安全治理，构建“防消一体”消防监督管理体系。用好全国自然灾害综合风险普查成果，探索建立自然灾害综合风险和减灾能力评估制度以及空间管控机制，提高防灾减灾救灾能力。

着力增强“新”的动力。坚持以实战需求为导向、以重大项目为牵引，在自然灾害监测预警、高危行业领域安全智能化等急需领域，加快应急管理科技攻关，建强应急管理国家战略科技平台，整体提升应急管理科学化、专业化、精细化水平。加快推动出台支持应急装备产业发展的政策措施，完善政府主导和社会、市场参与机制，做大做强应急产业。加强应急管理创新型人才培养，加快筹建应急管理大学，打造应急管理高水平专业人才队伍。

着力加大“法”的保障。坚持改革和法治相统一，加快推进危险化学品安全法、国家消防救援人员法等应急管理领域急需法律法规制修订工作，及时把改革成果上升为法律制度;持续加大应急管理领域紧缺急需关键标准供给力度，构建以强制性标准为主体的应急管理标准体系，以标准升级推动本质安全水平提升。正确处理好严格执法和包容免罚的关系，推行企业安全生产风险分级执法检查机制，运用科技信息化手段强化精准执法，避免多层级重复执法检查，持续提升应急管理综合执法质量和效能。加大应急管理普法宣传力度，积极引导全社会树牢安全意识、保障安全发展。

（来源：《国家治理研究》；编辑：朱宏）